要化解大動亂就要注意地方爭端！

塞芙琳‧奧托沙爾研究剛果民主共和國，彼正處於二次世界大戰以來死傷最慘重之紛爭，那又被視為全世界正進行中最大規模的人道災難。紛爭看似無望、無解地龐大，不過她從超過二十年的聽聞、介入而發現紛爭經常是肇因於地方性的議題，取代聚焦於國家規模的排解辦法，領導人與援助團體們最好早在紛爭爆發以前排解掉地方的災禍。

我想要講一個早已被遺忘的紛爭，

那是很少上頭條的紛爭。

就發生在這裡 ─ 剛果民主共和國。

當今在非洲以外的大部分人
都不太知道在剛果的戰爭，

讓我來向你們介紹幾個重大的真相：

「剛果紛爭」是二次世界大戰之後
死傷最慘重的紛爭，

奪走了將近四百萬條性命，

讓中非的許多地方在過去18年來不安定，

是世界上最大、進行中的人道災難，

那就是我在 2001 年
首次去剛果的原因。

當時我是個年輕的人道援助人員，
碰到了一位和我同年齡的女士，

她的名字是「伊莎貝爾」。

地方民兵攻擊了她的村落，

他們殺掉許多男人、強姦許多女人，

他們搜括走所有東西。

後來他們還打算帶走伊莎貝爾，

但是她的丈夫出面干涉了，

他說：「不行，請不要帶走伊莎貝爾，
用我來頂替吧！」，

為此他就和民兵一起了進入森林裡，

而伊莎貝爾就不曾再見過他了。

就是因為有像伊莎貝爾
和她丈夫的這些人，

我才投入我的生涯來研究這場
我們所知極少的戰爭。

有一種對剛果的報導你們可能知道，

乃有關礦產和強暴的報導。

政策聲明以及新聞媒體，

通常皆關注於剛果動亂的一個主要原因－

非法盜採和走私天然資源；

還有一個重大的不良後果－

當作戰爭手段來性侵女人和女孩。

並非這兩個主題不重要、不悲慘，
它們既重要也悲慘；

不過今天我想要跟你們
講不一樣的故事，

我的故事側重在進行中之紛爭的核心原因。

在剛果的動亂大部分是地方
由下而上擴展的紛爭所帶動，

國際建立和平任務
在協助處理這些紛爭上也受到挫敗。

故事始於剛果在現實中
不但是世界上惡名昭彰、

進行中之最惡劣的人道災難，

同時還是世界上某些最大規模

國際的和平任務建立之據點。

在剛果進行著世界上最大、

最耗錢的聯合國維護和平任務，

它也是第一個由歐洲主導
維護和平任務的地方；

國際刑事法庭決定起訴剛果的軍閥，

這也是剛果有史以來的第一次。

在 2006 年剛果舉辦了
史上第一次的全民選舉，

許多觀察家認為此地區的動亂
終於快要結束了；

國際社會讚揚選舉成功的籌辦，

就像是在破敗的國家裡
終於有成功的國際介入案例。

不過東部的省份持續面臨著
大量流離失所的人口，

還有可怕的侵犯人權行為。

去年夏天在我重回那裡的不久前，

南基伍省發生了恐怖的屠殺案，

有33 人被殺害；

大多數是女人跟小孩，

許多是被砍殺致死的。

在過去八年的期間裡，

東部省份的鬥爭經常地激發出
全面性的內戰和跨國戰爭。

基本而言，
每次我們感覺已經走到了和平的邊上，

紛爭卻又會再次爆發。

為什麼？

為什麼有了大量的國際奧援，

要幫助剛果獲取長久的和平
與安全上卻不管用呢？

我的答案與兩個主要的
觀察脫離不了關係，

第一、在剛果動亂持續不斷的主要原因之一，

本質上是地方的原因；

我說的「地方」 ─

其實是指個人、家庭、

宗族、自治市、社群、地區的等級，

有時候可能是種族之層級。

比如說還記得伊莎貝爾的故事吧，

民兵之所以攻擊伊莎貝爾的村落，

是因為他們想要取得土地；

而村民需要這些土地來栽種食物與維持生計。

第二個主要觀察、

國際的和平推動在協助處理
地方性紛爭上是不管用的，

因為目前建立和平的主流文化 ─

我指的是大多數致力於化解衝突的
西方與非洲的外交官們、

聯合國的維護和平人員、贊助者們、

非政府組織的成員們，

他們全都共享著一個看待世界
的獨特方式，

我也曾是其中的一份子，
我有分享到這種文化，

所以我極其明白它有多強大。

遍及整個世界、紛爭區域，

這個共同的文化影響著國際介入者
對動亂起因的認知，

把它當作是主要定位在國家與國際範疇的東西。

它影響到我們對和平之路的理解：

當做同樣需要從中央往地方

去推行的某種介入；

而且它影響了我們對國際外力

在參與國內和跨國和平步驟時角色的認知。

更重要的是這個共有文化

讓國際建立和平的介入者
忽視了細瑣的衝突，

但那經常有損於總體面之和平協定。

舉例來說在剛果，

正因為這樣的社交化和培訓，

聯合國官員、贊助者、外交人員、

和大多數非政府機構的成員們，

他們將持續不斷的鬥爭和屠殺
理解成從中央往地方衍生出來的問題；

對他們而言所見之動亂，

乃是卡比拉總統和許多國內對手之間、

剛果與盧安達和烏干達之間

緊張關係的後果。

此外這些國際和平組織視地方紛爭

單純是國內和國際之緊張關係、

不完善的國家權力所造成的結果，

還有他們指稱所謂的剛果人
對動亂固有的喜好。

主流文化也構成了

在國家與國際程度的介入，

是聯合國職員和外交官們
唯一合本分與合法的任務；

還有它拉抬了普選的籌辦，

普選如今有點像是萬靈丹，

變成最為關鍵的國家重建機制，

遠勝過其他有效的國家發展手段。

這不只是剛果，
在許多其他衝突地區也一樣。

不過就讓我們再看深入一點，

找出動亂的其他主要根源。

在剛果持續上演的動亂，

不只是被國家和國際的因素所驅動，

更是因為由來已久的
從地方擴及全國的紛爭，

這些首要的煽動者是村民、傳統頭目、

社群頭目或是種族領袖。

許多紛爭都和政治、社會、
經濟方面脫不了關係，

都是專屬於地方性的議題：

比如說在村落或地區的層級
有多不勝數的競爭，

糾執於根據傳統律法
誰可以成為村落或領地的主事者、

誰可以決定土地的分配、

誰有地方礦區的開採權等等。

這種競爭經常造成地方性的爭鬥，

比如說在村落或領地裡，

又很頻繁地擴大成全面性的戰事，

延燒到整個省份，

甚至有幾次還打到鄰國裡去。

就拿有著盧安達血緣的剛果人

以及俗稱「基伍人」的原住民社群
之間的紛爭來說吧，

紛爭始於 1930 年代
比利時殖民期間，

當雙邊社群在競逐
土地使用權以及地方權勢時；

1960 年剛果獨立後紛爭更嚴重了，

因為每個陣營都企圖
與國內政治人物結盟，

但是仍然要推展地方事項。

之後在 1994 年盧安達的種族大屠殺，

這些地方人物與剛果、
盧安達的武裝團體結盟，

不過依然要推展基伍
數個省份之地方事項。

自此之後，
這些土地和權勢的地方爭議

一直在助漲動亂，

它們也一再地損害

國家與國際的協定。

因此我們可以想一想
為什麼在這些情形下，

國際建立和平者在協助推動

地方性和平建造計畫上是失敗的。

答案就是國際介入者

認為基層衝突的化解

是不重要、不熟悉、不合法的任務，

逐漸牽扯進地方層級事務的想法

會重大地牴觸到現存的常規，

而且威脅到重大的組織利益。

就拿聯合國的身份來說，

要是它改為關注地方紛爭，

這個宏觀層面的外交組織將會被顛覆。

而結局就是－

既非主流方法之運作的內部排斥，

亦非外部衝擊，

有成功說服國際外力重新評估

他們對暴亂以及介入的認識。

迄今只發生過非常少的例外情形;

相對於廣泛的案例來說，

是有例外情形不過極少見。

那麼總結一下，

我的故事講述了主流的建造和平文化

如何影響到介入者對動亂起因的認知、

如何締造和平、

以及介入應該要達成的目標。

這些理解讓國際建立和平介入者

得以漠視細瑣程度的根本問題，

但那對可持久的和平來說
卻是非常必要。

對地方性紛爭的不看重，

會導致短期內不合宜的和平建立計畫，

以及長期來說可能發生的戰事重啟，

這個分析有意思的地方，

是它能幫助我們更了解非洲及他處
許多沒完沒了的紛爭

以及國際介入失敗的案例。

從阿富汗、蘇丹到東帝汶共和國等地

地方紛爭在戰爭最嚴重
或戰後的環境煽起動亂。

極少的案例會有完整的、

從地方往中央進行的建立和平手段，

而這些做法成功地讓和平得以維持。

最佳的案例之一是

相對狀況較為和平的索瑪利蘭，

其受益於可持久、基層的建立和平方法，

相比之下，大多由中央向下推動和平的

索馬利亞其它地區依然動亂猖獗。

還有其他幾個案例，

對地方、基層的紛爭排解辦法

已經造成了重大的差異。

要是我們希望國際建立和平行得通，

除了由中央往地方的介入以外，

紛爭必定要由地方往中央依序來解決。

不是說國家和國際的緊張情勢不重要，

那是重要的；

不是說國家和國際的建立和平不必要，

那是必要的。

然而為了讓和平永續長存，

大方向和小細節的
和平建設都是必要的。

而且地方型非政府組織、

治理機關和人民代表

應該成為由地方往中央推展的
建立和平之主角。

當然了也會碰到屏障：

地方介入者常常欠缺資金、

後勤通路和技術能力，

以執行有效的地方和平建立計畫。

國際介入者應該增加資金和援助，

以支持地方之紛爭排解。

拿剛果來說可以做些什麼呢？

歷經 20 年的紛爭、數百萬條性命逝去後，

很明確的是我們必須改變方法。

根據我的實地研究，

我深信國際和剛果的介入者，

應該多放些心力來解決土地紛爭、

和促進社群內的和解。

例如基伍省，

「生活與和平機構」與其剛果的同僚

已經建立了社群內部論壇，

討論針對土地紛爭的細節問題，

而這些論壇已經找到
有助於控制動亂的解決方案，

那就是整個東剛果極度需要的計畫。

有了像這樣的計畫

我們可以用來幫助類似
伊沙貝兒和她丈夫這樣的人。

這不會成為魔法棒，

但因為它們考慮到了
深植於動亂的緣由，

它們一定可以開創新機 ！

謝謝你們！

(掌聲)